食品安全關(guān)系國(guó)計(jì)民生，是公眾身體健康與生命安全的基本保障。2008 年“三聚氰胺”事件發(fā)生后，黨和政府高度重視食品安全問(wèn)題，全社會(huì)對(duì)食品安全的關(guān)注達(dá)到了空前的高度，在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、法律法規(guī)、機(jī)構(gòu)改革、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化等多維度上采取了一系列前所未有的重大舉措，對(duì)食品安全的監(jiān)管更是從田間到餐桌實(shí)現(xiàn)了全鏈條覆蓋。

　　以嬰幼兒乳粉為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自2008年以來(lái)，我國(guó)政府各部門出臺(tái)的涉及食品安全的法律條例就不下20個(gè)。在如此密集的舉措下，我國(guó)的食品安全形勢(shì)得以在相對(duì)較短的時(shí)期內(nèi)取得了令人矚目的成就，國(guó)產(chǎn)食品的質(zhì)量安全水平得到了顯著地提升，嬰幼兒配方奶粉的抽檢合格率更是自2014年以來(lái)穩(wěn)定地保持在99%以上，近一年多更是穩(wěn)定在100%的抽檢合格率，消費(fèi)者信心因此得以顯著恢復(fù)。

　　2019年5月發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）進(jìn)一步要求把食品安全工作放在“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中統(tǒng)籌謀劃部署，在體制機(jī)制、法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、監(jiān)督管理等方面采取了一系列重大舉措，采取最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰和最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)，保障人民群眾“舌尖上的安全”。

　　然而，我國(guó)食品安全監(jiān)管也面臨著監(jiān)管抽檢成本高居不下的巨大挑戰(zhàn)。這一方面體現(xiàn)在頻繁、密集、全覆蓋的監(jiān)督檢查不僅需要耗費(fèi)大量的人力物力財(cái)力等社會(huì)資源，另一方面也體現(xiàn)在企業(yè)用在原料和產(chǎn)品安全自檢上的成本大幅度提升，可能因此推升農(nóng)產(chǎn)品和食品的價(jià)格，對(duì)消費(fèi)者福利和我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品和食品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力造成不利影響。以生鮮乳為例，乳品企業(yè)每批次產(chǎn)品的檢驗(yàn)費(fèi)用就高達(dá)1-3萬(wàn)元。按照《意見(jiàn)》，到2020年，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品和食品抽檢量達(dá)到4批次/千人，以總?cè)丝?4億計(jì)算，意味著每年的抽檢總批次為560萬(wàn)批次，其成本之巨是難以估量的。

　　那么，有效的食品安全監(jiān)管是不是就一定要建立在高頻率、全產(chǎn)品、全項(xiàng)目的檢測(cè)檢驗(yàn)，也就是全過(guò)程監(jiān)管上呢？短期內(nèi)，這種方法的效果毫無(wú)疑問(wèn)是立竿見(jiàn)影的，從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本國(guó)情來(lái)看（比如，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然以分散的小規(guī)模戶為主，小微食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中仍占很大比例等），全程監(jiān)管可能也是不得已的辦法。但從長(zhǎng)期來(lái)看，全程監(jiān)管在經(jīng)濟(jì)上的成本收益問(wèn)題就是一個(gè)繞不開(kāi)的問(wèn)題，決定了全過(guò)程監(jiān)管治理方式的可持續(xù)性，甚至影響食品安全現(xiàn)代化治理體系的建設(shè)。

　　本文力圖從一個(gè)十分簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)數(shù)學(xué)原理來(lái)分析，食品安全監(jiān)管在加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管的同時(shí)，可通過(guò)從重處罰對(duì)主體違法違規(guī)動(dòng)機(jī)構(gòu)成震懾，從而可減輕過(guò)程監(jiān)管對(duì)監(jiān)管部門和被監(jiān)管方的重壓，這對(duì)于抽查檢驗(yàn)成本越高的食品類型、供給環(huán)節(jié)以及以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向的不安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為尤其有效。

　　理性預(yù)期理論分析企業(yè)違規(guī)的“得”與“失”

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)上的理性預(yù)期理論可以簡(jiǎn)單地描述為：生產(chǎn)者的決策是在對(duì)預(yù)期收益（EU）和預(yù)期損失（EL）綜合評(píng)估的基礎(chǔ)上做出的最優(yōu)選擇。當(dāng)預(yù)期收益大于預(yù)期損失時(shí)，就可能違法違規(guī)，反之則不然。把這個(gè)問(wèn)題放在食品安全問(wèn)題上就是，在一個(gè)生產(chǎn)企業(yè)在決定是否要采取不正當(dāng)?shù)纳a(chǎn)活動(dòng)時(shí)（如違法添加），企業(yè)會(huì)首先預(yù)判這樣的活動(dòng)給其可能帶來(lái)的預(yù)期收益與損失。當(dāng)預(yù)期損失小于預(yù)期收益（EL

　　那么，企業(yè)的預(yù)期損失怎么計(jì)算呢？按照數(shù)理統(tǒng)計(jì)的基本理論，預(yù)期損失等于違規(guī)被發(fā)現(xiàn)的概率（p）乘以被發(fā)現(xiàn)后面臨的懲罰（L） ，也就是，EL=p*L。這里的懲罰（L）既包括監(jiān)管部門對(duì)企業(yè)的直接處罰，也包括市場(chǎng)對(duì)企業(yè)的反饋。從這個(gè)簡(jiǎn)單的公式來(lái)看，提高企業(yè)預(yù)期損失的辦法有三種：一是懲罰不變的情況下，提高發(fā)現(xiàn)其違規(guī)的概率，即側(cè)重過(guò)程監(jiān)管，二是發(fā)現(xiàn)違規(guī)的概率不變的情況下，提高懲罰力度（L），即強(qiáng)調(diào)違法懲處；三是過(guò)程監(jiān)管與違法懲處并重。任何試圖增加企業(yè)預(yù)期損失的努力都不外乎這三種基本做法。

　　對(duì)食品安全監(jiān)管的啟示：對(duì)違法違規(guī)行為要從重懲罰

　　上述企業(yè)違規(guī)預(yù)期損失給食品安全監(jiān)管的重要啟示就是：在強(qiáng)化對(duì)食品安全過(guò)程監(jiān)管的同時(shí)，應(yīng)對(duì)違法違規(guī)行為從重懲罰，并嚴(yán)格執(zhí)行。原因如下：

　　一是，信息不對(duì)稱決定了發(fā)現(xiàn)違規(guī)的概率低、成本高。食品安全問(wèn)題上存在信息不對(duì)稱，其中最典型的就是生產(chǎn)企業(yè)知道是否采用了某些禁止的工藝或原料、添加劑等，但消費(fèi)者和監(jiān)管部門并不知道或者很難知道。這使得對(duì)食品安全的監(jiān)管本質(zhì)上變成了監(jiān)管機(jī)構(gòu)試圖揭示企業(yè)努力隱藏的行為，其難度與信息不對(duì)稱的程度正相關(guān)，越不對(duì)稱難度就越大。其次，在企業(yè)違規(guī)的前提下，監(jiān)管部門是否能發(fā)現(xiàn)違規(guī)取決于兩點(diǎn)：一、監(jiān)督檢查的力度（如全檢力度就高于抽檢），力度越大通常也越有可能查出來(lái)；二、抽檢檢驗(yàn)的精確度，精度越高也越可能準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。然而，前者不僅需要大量的監(jiān)督檢驗(yàn)資源，包括人員、經(jīng)費(fèi)等，還有可能延緩產(chǎn)品生產(chǎn)和流通的速度，造成不必要的經(jīng)濟(jì)損失，后者則對(duì)檢驗(yàn)技術(shù)提出巨大挑戰(zhàn)，需要大量持續(xù)的科技研發(fā)投入。顯然，無(wú)論是加大檢查力度還是提高檢驗(yàn)精準(zhǔn)度都面臨著成本高昂的問(wèn)題。

　　二是，通過(guò)提高發(fā)現(xiàn)違法的概率實(shí)現(xiàn)安全監(jiān)管（也就是重過(guò)程監(jiān)管）的辦法易陷入道高一尺魔高一丈的游戲中，進(jìn)而無(wú)休止地推升監(jiān)管難度和成本。自2008年“三聚氰胺”事件以來(lái)，不難看出，我國(guó)政府對(duì)食品安全的監(jiān)管力度與日俱增，不僅監(jiān)督檢查的頻次高，監(jiān)督檢查覆蓋的產(chǎn)品全，而且是發(fā)現(xiàn)一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)源，就增加一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)項(xiàng)目，導(dǎo)致檢測(cè)的項(xiàng)目越來(lái)越多。以嬰幼兒配方乳粉為例，按照衛(wèi)生部頒布的 《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)嬰兒配方食品》和《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)較大嬰兒和幼兒配方食品》規(guī)定，從2010年起，檢測(cè)項(xiàng)目分別達(dá)到66項(xiàng)和52項(xiàng)，覆蓋了幾乎所有已知的宏量營(yíng)養(yǎng)素和微量營(yíng)養(yǎng)素，這與2008年前檢測(cè)數(shù)量形成了鮮明的對(duì)比。然而，監(jiān)管部門與企業(yè)之間很容易進(jìn)入道高一尺魔高一丈的循環(huán)往復(fù)中，摁下葫蘆起來(lái)瓢，進(jìn)而使得監(jiān)管的難度越來(lái)越大，成本越來(lái)越高。監(jiān)管從業(yè)人員的工作強(qiáng)度與壓力也與日俱增，不僅會(huì)造成巨大的財(cái)政和人員負(fù)擔(dān)，還有可能推高產(chǎn)品的成本，從而不利于監(jiān)管體系與被監(jiān)管產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期健康發(fā)展。

　　三是，從重懲罰可對(duì)企業(yè)構(gòu)成巨大震懾，從而抑制其違法違規(guī)行為動(dòng)機(jī)。信息不對(duì)稱問(wèn)題在很多技術(shù)門檻高的領(lǐng)域都存在，如汽車制造、醫(yī)療服務(wù)、投資咨詢、食品生產(chǎn)等，這類領(lǐng)域的一個(gè)共同特點(diǎn)就是進(jìn)行生產(chǎn)或提供服務(wù)的企業(yè)擁有外人不易識(shí)別其產(chǎn)品質(zhì)量、行為規(guī)范和行為后果的技術(shù)壁壘（違規(guī)被發(fā)現(xiàn)和責(zé)任定位的概率很低），從而使其有更大的機(jī)率違規(guī)以實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)最大化的目標(biāo)。以醫(yī)療服務(wù)為例，病人經(jīng)常懷疑被小病重醫(yī)，但很難舉證，這種情況下，如果治療方案有效，病人往往也就不再計(jì)較，如果無(wú)效甚至惡化，醫(yī)療服務(wù)方面也很容易找到別的原因解釋，比如病人不配合或醫(yī)療介入太晚等，致使責(zé)任主體很難識(shí)別。同樣的問(wèn)題也會(huì)出現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)上，如農(nóng)藥殘留問(wèn)題。大家都知道農(nóng)殘對(duì)健康的不利影響，但這種影響往往不會(huì)在一次消費(fèi)后就會(huì)顯示，而是長(zhǎng)期積累才會(huì)對(duì)消費(fèi)者健康形成危害，這個(gè)時(shí)期可能是幾個(gè)月，甚至幾年、幾十年。但對(duì)于消費(fèi)者來(lái)說(shuō)這么長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)可能同時(shí)發(fā)生很多其他事情，如身體機(jī)能自然退化、不良生活方式、缺乏鍛煉等，都可能威脅其身體健康，從而使得定量識(shí)別農(nóng)殘的影響變得極為困難，甚至根本不可能。

　　針對(duì)這些問(wèn)題，國(guó)外常常會(huì)通過(guò)重懲的辦法提高生產(chǎn)者或服務(wù)提供者的違規(guī)預(yù)期損失。這也是為什么我們常常會(huì)看到國(guó)外對(duì)一些企業(yè)違規(guī)行為動(dòng)輒數(shù)億美元，甚至數(shù)十億、數(shù)百億美元的處罰。一個(gè)新近的例子就是2017年谷歌公司因?yàn)樵谒阉鹘Y(jié)果中出現(xiàn)偏袒行為，被歐盟委員會(huì)處以24.2億歐元（約合27億美元）的罰款；美國(guó)環(huán)保署2016年為德國(guó)大眾汽車在其柴油車上安裝尾氣排放檢測(cè)干擾裝置的行為開(kāi)出102億美元的巨額罰單。

　　類似通過(guò)大幅度提高懲罰力度實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的還有我國(guó)治理酒駕的例子。我國(guó)于2011年通過(guò)的刑法修正案（八）將醉酒駕車由過(guò)去的行政違法上升為刑事犯罪行為，并在同年修訂的道路交通安全法（第九十一條）中規(guī)定，飲酒（約一杯啤酒）后駕駛機(jī)動(dòng)車的，處暫扣6個(gè)月機(jī)動(dòng)車駕駛證，并處1000元以上2000元以下罰款。醉酒駕駛機(jī)動(dòng)車的，吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證，依法追究刑事責(zé)任；5年內(nèi)不得重新取得機(jī)動(dòng)車駕駛證。同級(jí)別內(nèi)駕駛營(yíng)運(yùn)機(jī)動(dòng)車的，則會(huì)面臨更加嚴(yán)重的處罰。新交規(guī)中對(duì)酒駕的處罰顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)重于此前的行政處罰，對(duì)酒駕治理的效果也是立竿見(jiàn)影，此后，幾乎很少有人再敢輕易冒險(xiǎn)酒駕，直接催生了代駕新職業(yè)。

　　2015年修訂的《中國(guó)人民共和國(guó)食品安全法》較2009年版大幅度提高了各種違法違規(guī)行為的懲處力度，其中多項(xiàng)違法的懲處起罰金額達(dá)到10萬(wàn)元，遠(yuǎn)高于此前的1萬(wàn)元，對(duì)于涉貨金額達(dá)到1萬(wàn)元以上的，并處貨值10-30倍以下罰款。同時(shí)，新法還依據(jù)不同違法情景設(shè)置了責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、限制主要責(zé)任人行業(yè)準(zhǔn)入、對(duì)主要責(zé)任人進(jìn)行刑事拘留等懲罰規(guī)定。這些違法懲處力度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于2009年版《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于相關(guān)行為主體形成了顯著的震懾作用。

　　然而，不能否認(rèn)的是，時(shí)至今日，我國(guó)食品安全的監(jiān)管仍是以過(guò)程監(jiān)管為主，強(qiáng)調(diào)全過(guò)程、無(wú)死角的過(guò)程監(jiān)管，而對(duì)違法違規(guī)行為的實(shí)際懲罰不足。從國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布的食品（含保健食品）案件查處情況可知，件均罰款金額從2014年的3331元增加到2015年的4356元，再到2016年的件均9452元，2017年的9300元。罰款金額不斷上升，但件均不足萬(wàn)元的懲罰對(duì)不法行為很難形成真正有效的震懾，其長(zhǎng)期效果還有待考察。如果處罰以及游說(shuō)尋租成本仍然低于違規(guī)操作帶來(lái)的利潤(rùn)增值，就無(wú)法真正改變食品生產(chǎn)加工者的違法行為。

　　懲處力度的確定要以大幅度降低當(dāng)前過(guò)程監(jiān)管條件下，迫使全行業(yè)企業(yè)按安全水平顯著高于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。之所以要顯著高于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)是因?yàn)椋菏称钒踩嬖谥饔^風(fēng)險(xiǎn)和客觀風(fēng)險(xiǎn)，這使得即使在企業(yè)完全沒(méi)有主觀違規(guī)的情況下，其產(chǎn)品的安全水平也不是一個(gè)固定值，而會(huì)圍繞某個(gè)水平在一定區(qū)間內(nèi)上下浮動(dòng)，這主要是由企業(yè)非主觀意愿（或不可預(yù)判）的風(fēng)險(xiǎn)造成的。按照顯著高于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)確定懲罰力度，不但要完全排除企業(yè)主觀違規(guī)的行為，更要讓非主觀因素導(dǎo)致的產(chǎn)品最低安全水平高于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，從而確保產(chǎn)品在各種可能的不確定下都能滿足安全標(biāo)準(zhǔn)。

　　建議：食品安全從重懲罰相應(yīng)的制度和措施保障還需完善

　　基于以上分析，我們提出如下建議：

　　一是，嚴(yán)格遵照《食品安全法》相關(guān)法律責(zé)任，對(duì)違法違規(guī)行為大幅度提高懲處執(zhí)行力度，落實(shí)“最嚴(yán)厲的處罰”。對(duì)于未經(jīng)允許采用的添加物和風(fēng)險(xiǎn)行為，由于并不在日常檢查范圍內(nèi)，發(fā)現(xiàn)其違規(guī)使用通常存在偶然性，因此，懲罰尤其從重。

　　二是，對(duì)于大型企業(yè)，可探索以企業(yè)評(píng)估資產(chǎn)為懲罰基數(shù)，而非涉案批次價(jià)值。按照新版《食品安全法》，對(duì)食品安全違法違規(guī)行為，可按涉案批次的產(chǎn)品價(jià)值為基線對(duì)涉案主體進(jìn)行數(shù)倍懲罰，但這是否足以對(duì)相關(guān)市場(chǎng)主體形成震懾，還有待進(jìn)一步研究。以一個(gè)批次價(jià)值10萬(wàn)元為例，即使按最高30倍進(jìn)行懲罰也僅有300萬(wàn)，這對(duì)于很多大型食品生產(chǎn)企業(yè)來(lái)說(shuō)是微乎其微的，更何況，從已經(jīng)發(fā)生的懲罰事件來(lái)看，30倍在最高限幾乎很少用到。因此，真正對(duì)生產(chǎn)者的震懾效果是有限的。

　　三是，對(duì)小微企業(yè)，在建議懲罰倍數(shù)就高不就低，即，一律采用涉案批次產(chǎn)品價(jià)值30倍的懲罰。對(duì)于小微企業(yè)，客觀的難題是，如果懲罰過(guò)高，則往往會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行難度迅速提高的問(wèn)題，甚至出現(xiàn)無(wú)法執(zhí)行的情況。這確實(shí)也是我們國(guó)家的基本國(guó)情。因此，加大對(duì)小微企業(yè)的震懾須同時(shí)兼顧其執(zhí)行可能性。

　　四是，對(duì)食品安全事故從重懲罰需要相應(yīng)的制度和措施保障，這包括健全的法律法規(guī)、嚴(yán)格的調(diào)查取證制度、科學(xué)的第三方檢驗(yàn)制度和手段、完善的培訓(xùn)體系等。這些保障的完善及其對(duì)懲罰效果的影響還需要一些深入的研究。但即便如此，在當(dāng)前條件下，對(duì)違法違規(guī)行為從重處罰仍不失為一個(gè)可減輕過(guò)程監(jiān)管壓力的政策選擇。（作者：北京食品安全政策與戰(zhàn)略研究基地首席專家、中國(guó)食品安全30人論壇專家白軍飛教授，清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院博士后許菲 ）