農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管司 趙華軍

　　明確把農(nóng)戶納入監(jiān)管范圍并規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，是此次農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法修訂的重要制度創(chuàng)新?？紤]到農(nóng)戶的實(shí)際生產(chǎn)條件和擔(dān)責(zé)能力，法律對農(nóng)戶的法律責(zé)任做了合理區(qū)分。

　　“誰生產(chǎn)誰負(fù)責(zé)、誰經(jīng)營誰負(fù)責(zé)”，是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的一個基本原則。但是，這樣一個看似常識性的觀念，卻并不容易被大家接受。長期以來，社會各界對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題非常關(guān)注，不管是前些年曝光的“三聚氰胺”“瘦肉精”等非法添加現(xiàn)象，還是近年來公眾擔(dān)憂的農(nóng)藥殘留超標(biāo)、獸用抗菌藥物濫用，只要問題一曝光，公眾的第一反應(yīng)就是“監(jiān)管部門是不是履職了？”在保障公共安全和民生福祉上，政府部門的監(jiān)管履職確實(shí)責(zé)任重大、不可或缺，但是我們始終不能忘記，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全首先是“產(chǎn)出來”的，政府監(jiān)管履職不能包打天下，不能替代或包辦生產(chǎn)經(jīng)營者本身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的主體責(zé)任。否則，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題治理不僅不能正本清源，反而會因?yàn)楸O(jiān)管不能承受之重，而導(dǎo)致權(quán)責(zé)失衡、責(zé)任錯位。

　　正因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責(zé)任是第一位的，是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任體系和制度構(gòu)建的基石，所以這次法律修訂把農(nóng)戶納入調(diào)整范圍并規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。這是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度構(gòu)建的一個重要突破，也是立法價值導(dǎo)向的一個重要引領(lǐng)，有利于壓實(shí)各方面責(zé)任，做到各負(fù)其責(zé)、各盡其責(zé)，權(quán)責(zé)一致、齊抓共管。對法律修訂明確農(nóng)戶的法律責(zé)任，可以從以下幾個方面綜合把握。

　　第一，法律對農(nóng)戶責(zé)任的規(guī)定要放在“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者”這一大概念范圍內(nèi)理解，既要遵照對所有生產(chǎn)經(jīng)營者的普遍性要求，也要把握對農(nóng)戶的差異性要求。

　　新修訂的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體的名稱有多種表述，最常見的是“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者”，這一概念出現(xiàn)了29次。法律中還出現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織、農(nóng)戶、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、農(nóng)產(chǎn)品銷售企業(yè)、從事農(nóng)產(chǎn)品收購的單位和個人、從事農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流的生產(chǎn)經(jīng)營者、通過網(wǎng)絡(luò)平臺銷售農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者等各種不同類型、不同環(huán)節(jié)或新業(yè)態(tài)的具體生產(chǎn)經(jīng)營者。需要注意的是，把握農(nóng)戶的法律責(zé)任，首先要明確農(nóng)戶本身是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者的一種類型，法律規(guī)定的對所有生產(chǎn)經(jīng)營者都普遍適用的法律責(zé)任，農(nóng)戶也必須遵守。比如，法律第七條規(guī)定的主體責(zé)任，“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)對其生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全負(fù)責(zé)。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，誠信自律，接受社會監(jiān)督，承擔(dān)社會責(zé)任”。這樣的普遍性責(zé)任還包括不得違反特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)要求，不得向農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地違規(guī)排放，不得使用國家禁止使用的農(nóng)業(yè)投入品，應(yīng)當(dāng)協(xié)助、配合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督檢查，不得拒絕、阻撓等。此外，法律還規(guī)定了對農(nóng)戶的特殊責(zé)任條款。比如，法律第三十四條規(guī)定銷售的農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，要求農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)當(dāng)通過檢測為上市農(nóng)產(chǎn)品把關(guān)，但考慮到不宜加重農(nóng)戶負(fù)擔(dān)，也為滿足農(nóng)戶的檢測需求，規(guī)定農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為農(nóng)戶等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者提供檢測技術(shù)服務(wù)。

　　第二，法律對農(nóng)戶責(zé)任的規(guī)定是全方位的，包括產(chǎn)地環(huán)境、投入品使用、保障上市農(nóng)產(chǎn)品安全等多方面內(nèi)容。

　　當(dāng)前基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作有種現(xiàn)象，覺得“監(jiān)管就是搞檢測”“檢測就是抓快檢”，把每年完成多少個快檢樣品任務(wù)作為考核標(biāo)準(zhǔn)。這種以快檢為中心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管工作布局，不利于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全“產(chǎn)出來”“管出來”兩手抓兩手硬，也給生產(chǎn)者一種誤解，仿佛農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全由政府檢測把關(guān)就行，而不是由自己對全鏈條質(zhì)量安全把控負(fù)責(zé)。實(shí)際上，不管2006年原法還是這次修訂后的新法，都規(guī)定了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品上市把關(guān)等內(nèi)容，是對質(zhì)量安全的全鏈條全過程監(jiān)管。對農(nóng)戶的法律責(zé)任，本次修訂貫穿了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、全程控制的要求。比如，在產(chǎn)地環(huán)境上，法律第二十一條規(guī)定任何單位和個人不得在特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域種植、養(yǎng)殖、捕撈、采集特定農(nóng)產(chǎn)品和建立特定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，這里的“任何單位和個人”就肯定包括農(nóng)戶在內(nèi)。在投入品管理上，法律第二十三條規(guī)定農(nóng)藥、肥料、農(nóng)用薄膜等農(nóng)業(yè)投入品的生產(chǎn)者、經(jīng)營者、使用者應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定回收并妥善處置包裝物和廢棄物，意味著農(nóng)戶也需要履行回收義務(wù)。在農(nóng)產(chǎn)品銷售上，法律第三十四條規(guī)定對不得銷售的農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行處置，農(nóng)戶對此也必須執(zhí)行。這些要求的落實(shí)，都有賴于加強(qiáng)對農(nóng)戶的宣傳教育引導(dǎo)和日常巡查檢查，這也是基層監(jiān)管應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)發(fā)力的。

　　第三，法律對農(nóng)戶責(zé)任的規(guī)定既有強(qiáng)制性也有引導(dǎo)性的，兼顧了現(xiàn)實(shí)監(jiān)管需要和未來提升空間。

　　法律的價值功能是多向度多層次的，既有約束性，也有引領(lǐng)性。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法修訂比較好的貫徹了這一原理，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者，一方面從守底線、保安全的角度，用“禁止”“不得”“應(yīng)當(dāng)”等條款規(guī)定了強(qiáng)制性義務(wù)，體現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任的剛性；另一方面，著眼于高質(zhì)量發(fā)展，用“鼓勵”“支持”“引導(dǎo)”等表述，從激發(fā)潛能的角度，給生產(chǎn)經(jīng)營者提供了發(fā)展空間，也有利于地方創(chuàng)設(shè)政策支持。對農(nóng)戶的法律責(zé)任規(guī)定上也是如此，既堅(jiān)持原則堅(jiān)守底線，也把握靈活性和可行性，努力做到該嚴(yán)的嚴(yán)，該硬的硬，該柔的柔。法治是一種規(guī)則之治，正是這種法律制度安排上的守底線嚴(yán)字當(dāng)頭、拉高線創(chuàng)新活力，為新時代農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管執(zhí)法的以人為本、剛?cè)岵?jì)提供了指引。

　　第四，法律充分考慮國情農(nóng)情，按照共同但有區(qū)別的原則對農(nóng)戶在處罰額度和責(zé)任追究形式上作了合理區(qū)分。

　　農(nóng)戶在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，仍然是我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供給體系的重要組成部分，在監(jiān)管中既要明確底線責(zé)任要求，但也不宜超越實(shí)際過高要求，否則法律條款規(guī)定罰款太多執(zhí)行不下去，還影響法律嚴(yán)肅性。本次法律修訂做出了與規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營主體有區(qū)別的制度安排。比如，在內(nèi)部管控制度、人員配備、產(chǎn)品上市前檢測、承諾達(dá)標(biāo)合格證開具等方面沒有作強(qiáng)制性規(guī)定，主要通過扶持政策進(jìn)行引導(dǎo)和幫扶提升。在同一違法行為的處罰上，對農(nóng)戶的處罰額度也明顯低于規(guī)模生產(chǎn)主體，避免罰款過多過重。比如，針對使用禁用藥物這一行政處罰上最重的違法情形，對農(nóng)戶罰款是一千到一萬元范圍，對其他生產(chǎn)經(jīng)營主體最低為十萬元。這樣設(shè)置充分考慮了農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模大小不一，特別是一些自產(chǎn)自銷的小農(nóng)戶，有時違法貨值金額可能僅有幾十上百元，實(shí)際獲利非常有限，因此罰款幅度也定得比較低。

　　此外，在責(zé)任追究形式上，考慮到罰款這一經(jīng)濟(jì)處罰方式，對故意違法添加、使用禁用藥物的嚴(yán)重違法行為有可能難以發(fā)揮震懾和防范作用。法律按照嚴(yán)字當(dāng)頭、處罰到人的精神，專門新增“拘留”處罰措施。修法調(diào)研中，地方反映對農(nóng)民罰款，罰的多了執(zhí)行不下去，罰的少了沒效果，但是拘留幾天對農(nóng)民聲譽(yù)有影響，教育和威懾效果好。新法第七十條專門規(guī)定可以由公安機(jī)關(guān)給予拘留的三種情節(jié)嚴(yán)重的情形，即使用禁用藥物、銷售含有禁用藥物的農(nóng)產(chǎn)品；銷售含有國家禁止使用的農(nóng)藥、獸藥或者其他化學(xué)物質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品；銷售病死毒死或死因不明的動物產(chǎn)品及其制品。

　　貫徹落實(shí)新修訂的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法，需要抓緊把農(nóng)戶的宣傳培訓(xùn)工作做到位。在具體執(zhí)法實(shí)踐中要堅(jiān)持包容審慎監(jiān)管，注重情理法統(tǒng)一。

　　法律將農(nóng)戶納入監(jiān)管范圍，并規(guī)定了相關(guān)的法律責(zé)任，這對基層監(jiān)管工作抓落實(shí)是一個挑戰(zhàn)，相關(guān)工作需要盡快跟進(jìn)到位。一是加強(qiáng)法律宣貫。通過標(biāo)語、橫幅、大喇叭和微博、微信、短視頻等群眾喜聞樂見的渠道，廣泛向農(nóng)戶講清楚新的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法規(guī)定了“禁止做什么”“應(yīng)當(dāng)做什么”“鼓勵支持做什么”，講清楚權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任、后果。同時，要把國家禁止使用的農(nóng)藥、獸藥名錄清單發(fā)放到千家萬戶，讓農(nóng)戶知曉相關(guān)規(guī)定。很多農(nóng)戶文化層次不高，宣貫工作一定要注意針對性。各地可以遴選一批基層宣講員，深入田間地頭村巷開展宣傳，形式要活潑生動，內(nèi)容精煉抓重點(diǎn)，讓農(nóng)民聽得懂、記得住、會操作。二是日常監(jiān)管工作要把農(nóng)戶作為重要對象納入。巡查檢查、監(jiān)督抽查和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，都要通過制度安排，含有一定比例的農(nóng)戶。三是加強(qiáng)典型案例發(fā)布。發(fā)揮以案說法案例警示作用，重點(diǎn)是針對違規(guī)使用禁用藥物、常規(guī)藥物殘留超標(biāo)等行為，用身邊人教育身邊事。

　　農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作需要重典治亂，在守底線、保安全的問題上怎么重視都不為過，但重視不等于重罰，執(zhí)法要有溫度?？紤]到我國農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖效益比較低，絕大多數(shù)都是微利經(jīng)營，針對農(nóng)戶的執(zhí)法工作需要兼顧對弱勢群體的保護(hù)，統(tǒng)籌考慮政治效果、法律效果和社會效果。相關(guān)部門對農(nóng)戶的執(zhí)法，要堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。特別是對輕微違法、初次違法的農(nóng)戶，要堅(jiān)持包容審慎監(jiān)管，堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，把教育提醒和督促整改做到前面。對確實(shí)需要給予罰款處罰或治安拘留的，應(yīng)確屬公平、必要、適當(dāng)，符合公序良俗和百姓期待，做到合情合理合法。

　　（來源：農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與安全）

《中國食品報(bào)》(2023年02月06日03版)