清華大學法學院教授 王晨光

　　在眾多食品安全治理的手段和機制中，運用法治手段治理食品生產(chǎn)、流通、經(jīng)營和消費是食品安全的可靠保障。通過法治手段可以有效解決食品從生產(chǎn)到消費所涉及的部門多、環(huán)節(jié)多、生產(chǎn)經(jīng)營者多、地域跨度大等問題，形成一體化的食品安全治理體系。

食安監(jiān)管應與市場機制相吻合

　　食品安全法是食品安全法治的基本法律，涉及行政法、民法、商法、刑法等多個部門法領域，因此它不是單純的“行政法”，而是要把不同部門法的規(guī)定納入一部法律，具有多重性質(zhì)。這就需要從立法上注意與其他法律相關規(guī)定的銜接，從執(zhí)法上注意多部門在整個食品生產(chǎn)、流通和經(jīng)營全過程的協(xié)調(diào)一致，形成全過程、全方位的監(jiān)管體系，并從司法上注意食品領域的獨特性，強化對食品犯罪的處罰力度。例如，現(xiàn)行食品安全法中僅有第149條規(guī)定“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”，與現(xiàn)有刑法和有關司法解釋的銜接性較差，也造成了對違反食品安全法的犯罪行為處罰不力的狀況。

　　食品藥品監(jiān)管體制改革，核心就是整合、統(tǒng)一、加強。食品安全法的實施具有跨地域和部門的特點，各個地區(qū)和部門在執(zhí)法和對食品行業(yè)的監(jiān)管過程中都發(fā)揮著不可或缺的作用。如果把食品安全法定位于規(guī)范具體部門或具體領域的工作，就難以真正建立科學有效的食品安全監(jiān)管體系，也難以走出食品安全問題層出不窮的困境。因此，有必要把食品安全法從由全國人大常委會通過的“非基本法”升格為全國人大全體會議通過的“基本法”。這樣才能夠更有效地解決食品安全法（非基本法）與諸如刑法（基本法）的對接，并根據(jù)新的食品安全法修改刑法有關規(guī)定或制定專門的懲罰食品安全犯罪的刑法修正案。

　　食品安全的治理乃至重刑的作用是確保食品生產(chǎn)經(jīng)營者在生產(chǎn)經(jīng)營過程中以食品安全性為根本宗旨，生產(chǎn)經(jīng)營出安全食品。因此有兩個問題值得注意：第一，食安監(jiān)管應當與市場機制相吻合。因此，政府對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的規(guī)制與監(jiān)管必須法律化，也必須在尊重市場規(guī)律的基礎上依法進行規(guī)制和監(jiān)管；第二，食品安全法制的作用不僅僅是處罰，而更應當關注確保食品安全生產(chǎn)經(jīng)營的良好市場機制的培育。

建立并落實食品生產(chǎn)經(jīng)營者主體責任

　　食品安全是生產(chǎn)出來的，這就需要通過法律制度加強并落實食品生產(chǎn)經(jīng)營者在生產(chǎn)、流通和經(jīng)營過程中相應的法律責任，強化其食品安全意識。

　　2013年國務院頒發(fā)的《關于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）明確提出要“建立生產(chǎn)經(jīng)營者主體責任制”“建立健全督促生產(chǎn)經(jīng)營者履行主體責任的長效機制”。這種“主體責任制”準確地抓住了食品安全的關鍵環(huán)節(jié)，即生產(chǎn)經(jīng)營過程是食品安全的決定因素，食品生產(chǎn)經(jīng)營者必須要承擔保證食品安全的首要法律責任。在法律上是將其規(guī)定為“主體法律責任”“首要法律責任”還是“主要法律責任”，或是規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營者為“第一法律責任人”“首要法律責任人”還是“主體責任人”，則是可以進一步討論的立法技術問題。生產(chǎn)經(jīng)營食品確實與其他非直接進入體內(nèi)并影響人的生命健康的產(chǎn)品不同，因此每一個從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)和個人，都應當在進入這一行業(yè)時就被明確告知這一責任。

　　讓生產(chǎn)經(jīng)營者具有主體法律責任意識僅僅是第一步，更為重要的是督促其建立健全內(nèi)部監(jiān)控機制?，F(xiàn)行食品安全法中的一些規(guī)定主要是針對企業(yè)或具有規(guī)模的生產(chǎn)經(jīng)營者，對于大量分散的個體工商戶則很難形成有效的制約；而且對規(guī)模企業(yè)而言，籠統(tǒng)的“管理制度”似乎也沒有明確的要求，難以落實。在修訂食品安全法時，不妨借鑒金融危機后各國政府對金融機構(gòu)加強監(jiān)管，要求其必須建立“風險內(nèi)控機制”的經(jīng)驗，在法律上要求所有從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)和組織都要建立健全內(nèi)部的食品安全監(jiān)控機制，包括安全監(jiān)控隊伍（人員）、監(jiān)控制度、監(jiān)控程序、安全風險預警和應對措施、信息保存和披露方式等內(nèi)控機制。政府和社會監(jiān)管機構(gòu)則負有對機構(gòu)內(nèi)控機制進行督促、培訓、檢查和處理的責任。這樣可以把現(xiàn)在主要依賴外在監(jiān)管的食品安全監(jiān)控模式變?yōu)橹饕蕾噧?nèi)在監(jiān)控的模式，并把食品生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責任落到實處。對于大量沒有組織形式的個體工商戶和其他生產(chǎn)經(jīng)營者而言，也應當有針對性地要求其建立健全相應的確保食品安全的標準、程序和措施，如有違反，有關監(jiān)管機構(gòu)就可以進行處理。

　　建立并落實食品生產(chǎn)經(jīng)營者主體責任，還需要對其責任構(gòu)成進行探索。一般民事和刑事責任的認定都需要有危害后果的發(fā)生，而食品安全責任不一定都要有危害后果的發(fā)生。只要有違反相關法律和相關規(guī)定的標準、程序和方法進行食品生產(chǎn)經(jīng)營的，就應當以其行為進行處罰，而非以是否產(chǎn)生致人生病或死亡為判斷標準。例如2013年在歐洲發(fā)生的“馬肉事件”中，雖然在牛肉中摻雜馬肉后并沒有出現(xiàn)“有毒”“有害”的物質(zhì)，也沒有造成人身健康的損害后果，但是這種有意摻假和偽造信息的行為已經(jīng)違反食品安全的法律規(guī)定，構(gòu)成了違法犯罪，歐洲各國紛紛予以打擊。因此，對于違反食品安全法制的行為構(gòu)成應當按照行為犯罪的要件進行規(guī)范，這樣更符合食品生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)律。

　　對于流動性強、衛(wèi)生意識差、安全保障弱的食品個體生產(chǎn)經(jīng)營者和小攤販，也應當積極將其納入法律治理的范圍。這就需要各個地方主管部門承擔起監(jiān)管職責，制定具體的具有操作性的實施辦法或地方法規(guī)，建立明確的市場準入和安全監(jiān)管制度。對于沒有獲得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營資格的個體經(jīng)營者和小攤販，除法律和政策另有規(guī)定外，應當依法制止其食品生產(chǎn)經(jīng)營活動。

建立全社會共治的有效聯(lián)動機制

　　我國食品生產(chǎn)經(jīng)營不僅在參與主體上呈現(xiàn)多樣化的形態(tài)，而且在涉及領域、地域和監(jiān)管機構(gòu)方面呈現(xiàn)出分散化和碎片化的局面。例如，牛奶、肉類等初級農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)往往與個體經(jīng)營聯(lián)系在一起。這種狀況給我國食品安全治理帶來了困難。如何形成社會共治的聯(lián)動體制就成為食品安全治理成敗關鍵。面對這種分散化和碎片化的格局，如果僅僅依靠政府機構(gòu)治理，顯然是不現(xiàn)實的。因此除了上述強化食品生產(chǎn)經(jīng)營者的安全內(nèi)控機制外，還應當調(diào)動與食品生產(chǎn)經(jīng)營有關的機構(gòu)、組織和人員的積極性，建立全社會共同治理的聯(lián)動機制。

　　全社會共治聯(lián)動機制的中樞是政府監(jiān)管機構(gòu)。它負責制定食品安全標準、審批市場準入資格、監(jiān)管從田間到餐桌的各個生產(chǎn)、流通和經(jīng)營環(huán)節(jié)和全過程、監(jiān)管食品生產(chǎn)經(jīng)營的信息、防范食品安全風險、查處違反食品安全行為等，同時還應當負責建設社會共治的聯(lián)動機制，確保其有效運行。

　　盡管我國新的食品藥品監(jiān)督機構(gòu)已經(jīng)成立，但是與形成真正統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管體制還有很大距離。一是農(nóng)業(yè)等生產(chǎn)食品初級產(chǎn)品的領域并不在食品藥品監(jiān)管機構(gòu)的管轄范圍內(nèi)，外貿(mào)海關等食品檢驗和查處個體食品生產(chǎn)經(jīng)營者或小作坊的權限也不在食品藥品監(jiān)管機構(gòu)，因此如何形成眾多政府監(jiān)管部門的有效合作仍然需要探索，真正形成“統(tǒng)一監(jiān)管”的機制，并在法律上將其確立。二是我國地域廣大，從中央到地方各級政府層級分明，在中央政府部門權力下放的過程中，新的監(jiān)管部門也有意把一些監(jiān)管審批權限下放給地方。這里確實有一定的科學規(guī)律和道理，但是權限下放也必然出現(xiàn)由于地方保護主義等原因而造成各地監(jiān)管不統(tǒng)一的問題，而監(jiān)管不統(tǒng)一又勢必造成食品安全的潛在風險。

　　針對上述現(xiàn)象，有必要強調(diào)建立“統(tǒng)一監(jiān)管”制度，把主要監(jiān)管職能盡可能地集中到國家監(jiān)管部門及其地方直屬機構(gòu)中，在各級政府的組織領導下，形成統(tǒng)一的和垂直領導的食品藥品監(jiān)管體制。如果這一垂直的統(tǒng)一監(jiān)管體制在當前無法建立，至少也要明確建立“監(jiān)管標準” “監(jiān)管程序”“市場準入”“法律責任”和“執(zhí)法力度”的統(tǒng)一。

　　各種食品行業(yè)協(xié)會、職業(yè)團體、有資質(zhì)的監(jiān)察機構(gòu)等社會組織和第三方應當在政府支持下發(fā)揮行業(yè)自律、行業(yè)標準制定、行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、行業(yè)培訓等作用。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，一些政府承擔的監(jiān)管工作應轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會等社會組織來承擔；政府通過支付經(jīng)費或購買其服務等形式發(fā)揮這些組織的作用。同時，在修改食品安全法的過程中應當在保護個體消費者權益的基礎上，更加強調(diào)食品安全監(jiān)管聯(lián)動機制的建設，使得消費者成為發(fā)現(xiàn)食品安全問題的“尖兵”。此外，還可使通過非訴訟和訴訟渠道解決各種食品安全糾紛的機構(gòu)，即調(diào)解、仲裁等組織和司法機關，在解決個案并通過個案推動食品安全法治中充分發(fā)揮裁判者的作用。

　　（來源：食品藥品法治前沿）